Deutsch-türkische Beziehungen: Flüchtlinge als politisches Kapital

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Ob Beitritt zur Europäischen Union, Visa-Erleichterung, Finanzhilfe oder Interventionspolitik in Syrien: Die türkische Regierung instrumentalisiert die gegenwärtige „Flüchtlingskrise“ um ihre außenpolitischen Interessen durchzusetzen. Wird sie damit Erfolg haben? Und überschätzt sie dabei die deutsche Rolle im gegenwärtigen Europa?

Die amerikanische Politikwissenschaftlerin Kelly M. Greenhill untersuchte in ihrem 2010 erschienenen Buch „Weapon of Mass Migration: Forced Displacement, Coercion, and Foreign Policy“ die Frage, inwieweit sich Migration als Drohpotenzial für die Durchsetzung eigener Interessen in den internationalen Beziehungen eigne. Anhand von Fallbeispielen weist die Wissenschaftlerin nach, dass die „Migrationswaffe“ in der Vergangenheit nicht nur regelmäßig eingesetzt wurde, sondern dabei auch ihre Wirkung entfalten konnte, nämlich politische Zugeständnisse durch einen vermeintlich stärkeren Verhandlungspartner zu bekommen.

Insofern dürfte die Europäische Union ein Déjà-vu-Erlebnis erfahren haben, als der türkische Präsident Recep Tayyip Erdoğan einigen Vertretern der Europäischen Union gegenüber drohte, die Grenzen der Türkei zu öffnen und Flüchtlinge mit Bussen und Flugzeugen nach Europa zu bringen. Migrationsströme sind nicht erst seit der Syrienkrise ein politisches Dilemmata für die EU-Außenbeziehungen, denn bereits das Verhältnis zum damaligen lybischen Diktator Muammar al-Gaddafi wurde maßgeblich vor dem Hintergrund der Migrationsabwehr bestimmt.

Im aktuellen Falle ist die Lage für die EU noch etwas schwieriger. Denn zum einen gab es bereits Versprechungen gegenüber der türkischen Regierung, etwa drei Milliarden Euro für Flüchtlingsprojekte zur Verfügung zu stellen, die allerdings bisher nicht überwiesen wurden. Zum anderen forderte die EU die Grenzöffnung der Türkei zu Syrien, um mehr als 50.000 Syrer aus den umkämpften Aleppo Schutz zu gewähren, während die deutsche Bundeskanzlerin Angela Merkel in Ankara zeitgleich über die Begrenzung der Flüchtlingszahlen spricht. Es darf nicht verwundern, wenn hier eine gewisse Doppelmoral mitschwingt – vor allem für die aufmerksamen Ohren der Türken.

Dennoch teilen Deutschland und die Türkei ein ähnliches Schicksal: Beide Staaten nehmen jeweils erhebliche Zahlen an Flüchtlinge auf, und sowohl die türkische als auch die deutsche Forderung nach entlastender Hilfe trifft bei vielen europäischen Partnern auf wenig Gegenliebe. Beide Regierungen sind deshalb enormem innen- wie außenpolitischen Druck ausgesetzt. Die deutsche Regierung kann sich mit den EU-Mitgliedsstaaten nicht um Kontingentverteilungen einigen, da sich insbesondere die Visegrád-Staaten vehement weigern Flüchtlinge aufzunehmen.

Politisches Kapital in der Krise

Im Gegensatz zu Deutschland versucht die Türkei durch die Flüchtlingsfrage politische Interessen durchzusetzen, die nicht in unmittelbaren Zusammenhang mit der eigenen Flüchtlingspolitik stehen. Im November 2015 wurde der Türkei die Abschaffung des Visazwangs für türkische Staatsbürger in Aussicht gestellt, und damit eine Forderung der türkischen Regierung entsprochen. Wenn sich Ankara in der aktuellen Flüchtlingskrise kooperativ zeige, könnten die Türken einfacher in die EU einreisen. Weiterhin sollen ab 2016 die Beitrittsverfahren wieder in Gang gesetzt werden, indem einige Verhandlungskapitel geöffnet werden. Ob sich tatsächlich etwas im Beitrittsverfahren im Sinne der Türkei ändern und die Beitrittsperspektive sich gar signifikant verbessern sollte, bleibt äußerst zweifelhaft. Das wissen wohl auch die Türken, denn dort ist der Beitrittsoptimismus weiterhin gering.

Zudem versuchen türkische Offizielle unter Verweis auf mögliche neue Flüchtlingsströme, das militärische Vorgehen gegen die kurdisch-syrische PYD/YPG zu rechtfertigen, die die türkische Regierung als Terroristen und PKK-Verbündete betrachtet. Dabei scheint Berlin der zentrale Gesprächspartner zu sein. Aufgrund des innenpolitischen Drucks ist die Bundesregierung bezüglich der hohen Flüchtlingszahlen geneigt, der Türkei gegenüber einige – auch geostragisch wichtige – Zugeständnisse zu machen. Daher wird die Bundesrepublik vorerst auch der primäre Partner für die türkische Regierung bleiben, wenn es um die strategischen Interessen der Türkei in Syrien geht. Die regelmäßigen Telefonate und Treffen scheinen dies zu belegen. Erst am 15.02.2016 unterstützte Angela Merkel den türkischen Vorstoß zu einer Flugsverbotszone, um sichere Rückzugsgebiete für Flüchtlinge einzurichten.

Hohe Zahlen als Verhandlungsgrundlage und Drohpotenzial

Es gibt keinen Zweifel daran, dass die Türkei vergleichsweise viel leistet. Sie leistet mehr als 20 Mitgliedsstaaten der Europäischen Union zusammen. Zweifel ist allerdings bei den konkreten Zahlen angebracht. Die Türkei gibt an, zum aktuellen Zeitpunkt zwischen 2,7 bis 3 Millionen Flüchtlinge (Februar 2016) im Land zu haben. Es bleibt dennoch unklar, warum die Zahlen in der Türkei seit 2012 kontinuierlich ansteigen, obwohl allein im Jahr 2015 zwischen schätzungsweise 700.000 bis 1,5 Millionen Flüchtlinge aus der Türkei nach Europa einreisten. Viele der Flüchtlinge verlassen türkische Camps, andere wählen den direkten Weg nach Europa – ohne Registrierung in der Türkei. Die große Zahl der Flüchtlinge präferiert insbesondere Deutschland sowie skandinavische Länder als Ziele ihres beschwerlichen Weges.

Einem Bericht der Frankfurter Allgemeine Zeitung (FAZ) aus dem Jahr 2014 zufolge sollen die Flüchtlingszahlen in der Türkei -aus politischen Gründen – erheblich höher angezeigt werden, als es der Realität entspäche. Nach Einschätzungen einiger Ortskenner seien die Zahlen dort deutlich übertrieben worden. Der Flüchtlingshilfswerk der Vereinten Nationen (UNHCR) übernähme überdies kritiklos die offiziellen Zahlen der Regierungsbehörden, so lautet der Vorwurf. Wie diese wiederum an derartige Zahlen gelangen konnte, wo doch die Registrierung meist in Flüchtlingslager (in denen nur ein Teil der Gesamtzahl leben) erfolge, bleibt fraglich.

Die hohen Zahlen der türkischen Behörden können aus zwei strategischen Gesichtspunkten von Bedeutung sein. Zum einen, weil sie schlichtweg in ein außenpolitische Konzept passen, die die Türkei als humanitären Hauptakteur positionieren. Die türkische Regierung verfolgt eine außenpolitische Strategie, die als „humanitäre Diplomatie“ beschrieben werden kann. Demzufolge darf sich die Türkei als zentrale moralische Instanz in der Flüchtlingskrise produzieren und international Anerkennung erfahren. Zum anderen kann in diesem Zusammenhang die eigene Verhandlungsrolle gestärkt werden, um – wie im Falle der EU – durch Drohungen gegenüber beteiligten Akteuren politische Zugeständnisse zu erwirken. Wäre die Zahl bedeutend niedriger, dann wäre auch ihr Argumentationsspielraum dementsprechend kleiner – nach der Maxime: Hohe Zahlen rechtfertigen hohe Forderungen.

Der türkische Migrationsforscher der Hacettepe Universität Murat Erdoğan forscht zu syrischen Flüchtlingen in der Türkei und verweist in einem Bericht auf die nicht eindeutig zu beziffernde Zahl der Flüchtlinge im Land. An anderer Stelle verweist er auf den Umstand, dass auch diejenigen Flüchtlinge in der türkischen Statistik erscheinen könnten, die unlängst Europa erreicht haben.

Türkische Positionen müssen auch kritisch beurteilt werden

Wenn die Türkei von ihren europäischen Partnern vollkommen zu Recht eine faire Kooperation verlangt, muss die Regierung in Ankara allerdings ihrerseits fair und ehrlich sein. Dies gilt besonders bei Forderungen von finanziellen Hilfen. Der UNHCR muss kritische Urteile darüber fällen können, wo die Türkei dringend Unterstützung braucht.

Es ist völlig verständlich, wenn die Türkei auf die materiellen Grenzen ihrer Hilfsbereitschaft verweist. Warum die Regierung in Ankara, im Gegensatz zum Libanon, ihre arabischen Partner nicht in ähnliche Verantwortung nimmt, wie sie es im Falle Europas macht, bleibt jedoch ebenfalls im unbeantwortet. Im Hinblick auf die europäischen Staaten zeigt sich deutlich eloquenter und fordernder.

Derweil hat aber auch die türkische Regierung die Zugangsmöglichkeit durch Verschärfung der Visabedingungen an ihren Grenzen erschwert. Für Syrer und Iraker ist es nun deutlich schwieriger in die Türkei zu gelangen.

Türkei und Deutschland im Zwiegespräch

Es bestehen kaum Zweifel, dass Deutschland der Hauptansprechpartner der Türkei bleibt. Die Regierung in Ankara weiß vermutlich ziemlich genau um die spannungsgeladene Diskussion in der Bundesrepublik. Die Drohungen der Grenzöffnung würden, dies sollte auch der türkischen Regierung klar sein, wohl kaum diejenigen Länder treffen, die sich der Kontingentaufnahme von syrischen Flüchtlingen verweigern. Wenn also, wie im Januar 2016 geschehen, der türkische Ministerpräsident Davutoğlu seine Amtskollegin Kanzlerin Merkel für ihre „historische“ Flüchtlingspolitik lobt, dann torpedieren Drohungen die Glaubwürdigkeit der getätigten Äußerungen. Die Drohungen sind nicht gegen die EU gerichtet, sie treffen vielmehr die deutsche Flüchtlingspolitik der deutschen Bundesregierung.

Der Erfolg dieser Strategie wird längerfristig davon abhängen, inwieweit sich die europäischen Partner in der Flüchtlingspolitik bewegen. Deutschland hat diesbezüglich sehr begrenzten Handlungsspielraum, was auch die Schließung von Grenzen betrifft. Die politische (und finanzielle) Macht Deutschlands, wie sie in der europäischen Finanzkrise vorhanden war/ist, dürfte in der Flüchtlingskrise deutlich begrenzter sein.

Bild: Mike Prince (CC BY-NC-SA 2.0)

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